土地制度改革如何激活新動(dòng)能

3月30日，江西省吉水縣水田鄉(xiāng)峽江水利樞紐工程抬田區(qū)，翻耕好的農(nóng)田整齊排列待插秧。 廖 敏攝（中經(jīng)視覺(jué)）

近年來(lái)，我國(guó)土地制度的一些深層矛盾越發(fā)凸顯，來(lái)自中國(guó)廣袤土地上的制度改革被寄予厚望，期待能成為激活新生產(chǎn)力的金鑰匙。3月30日，自然資源部就《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》公開(kāi)征求意見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地征收過(guò)程中要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、賦予地方政府更多用地自主權(quán)成為此次征求意見(jiàn)稿的亮點(diǎn)。

3月30日，自然資源部就《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)，這意味著新《土地管理法》的細(xì)化方案出臺(tái)，為我國(guó)土地制度改革進(jìn)一步推開(kāi)奠定了基礎(chǔ)。

土地制度是一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。這些年來(lái)，我國(guó)土地制度的一些深層矛盾越發(fā)凸顯，如因征地引起的社會(huì)矛盾較多；農(nóng)村土地與城市土地難以享有“同權(quán)同價(jià)”等。時(shí)至今日，我國(guó)改革正棋至中局，需要更深層次改革釋放新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。來(lái)自中國(guó)廣袤土地上的制度改革被寄予厚望，期待能成為激活生產(chǎn)力的金鑰匙。

去年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)修改《土地管理法》的決定，自今年1月1日起施行。在此之前，2014年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》，在全國(guó)開(kāi)始部署農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。2015年2月份，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)縣試點(diǎn)改革。此次《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)是具體的操作指南，其中有哪些改革亮點(diǎn)？對(duì)我國(guó)下一步土地制度改革有哪些影響？對(duì)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)有哪些影響？

打通農(nóng)村和城市邊界

在此次發(fā)布的實(shí)施條例中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市備受關(guān)注。改革的核心，是打破多年來(lái)農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除制度性障礙。

實(shí)施條例明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的要求和程序，要求使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須遵循節(jié)約集約原則，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，嚴(yán)格控制新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模。但是，條例也靈活地作了一項(xiàng)政策安排，即允許采取土地整治等方式開(kāi)展區(qū)位調(diào)整，以合理利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須符合國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，必須具備3個(gè)條件：產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記，具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等。入市土地須報(bào)縣級(jí)政府審查，符合規(guī)定的，由縣級(jí)政府納入年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。

以前，我國(guó)原有土地管理法規(guī)定，任何單位或個(gè)人需要使用土地必須使用國(guó)有土地。新修訂的《土地管理法》將這一條刪除，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以出讓、出租給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人使用，使用者還可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、抵押方式再次轉(zhuǎn)讓。

此前，在土地制度改革的33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市推動(dòng)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一。自然資源部部長(zhǎng)陸昊表示，賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)公開(kāi)交易，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)不會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)造成較大影響？專(zhuān)家表示，要求入市土地要符合規(guī)劃，具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套，實(shí)際上對(duì)開(kāi)發(fā)規(guī)模作了限制，以防個(gè)別地區(qū)的激進(jìn)做法，避免了可能出現(xiàn)的無(wú)序供應(yīng)。

粗略計(jì)算，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量規(guī)模占全國(guó)建設(shè)用地總量的9%。從總量來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)土地市場(chǎng)影響有限。

需要注意的是，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并不是給“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)口子。此舉更多是為工商業(yè)提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地，并不允許用這些土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，城里人到農(nóng)村買(mǎi)房置業(yè)是不允許的。

不過(guò)，在一些土地供應(yīng)緊張的大城市，長(zhǎng)租公寓、租賃住房可能會(huì)成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的一大選擇。因此，對(duì)租房族來(lái)說(shuō)，因供應(yīng)量增加，房租可能下降。

核心是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

實(shí)施條例細(xì)化了土地征收程序，其核心是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。條例明確了土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公告、聽(tīng)證、補(bǔ)償?shù)怯浐秃炗唴f(xié)議等法定程序的具體實(shí)施要求。主要包括：發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告，開(kāi)展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；組織編制征地補(bǔ)償安置方案；簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議等。

此前，新修訂的《土地管理法》首次對(duì)土地征收的公共利益作出明確界定，明確只有軍事外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等6種情況才可以動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)。同時(shí)，新《土地管理法》改變了過(guò)去以土地原用途來(lái)確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，代之以區(qū)片綜合地價(jià)。

以往，我國(guó)原有的《土地管理法》規(guī)定土地征收是城市建設(shè)用地的唯一途徑。這樣一來(lái)，當(dāng)發(fā)展需要用地、存量土地又有限的時(shí)候，征地范圍很難僅局限在公益范圍，導(dǎo)致征地范圍不斷擴(kuò)大。

有關(guān)專(zhuān)家表示，新規(guī)定有利于逐步縮小征地范圍和規(guī)模。同時(shí)，更加合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)保障了農(nóng)民基本權(quán)益。

條例同時(shí)保障了農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益，要求在市縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，科學(xué)劃定宅基地范圍。明確了宅基地申請(qǐng)程序，以及對(duì)宅基地自愿有償退出和盤(pán)活利用的要求。

新規(guī)定在保障村民戶(hù)有所居的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用。同時(shí)，又不硬性要求農(nóng)民退出宅基地，配套的農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計(jì)，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

賦予地方更多自主權(quán)

條例的另一大亮點(diǎn)是，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，賦予地方政府更多用地自主權(quán)，比如此前曾引起廣泛關(guān)注的建設(shè)用地審批權(quán)下放。

條例規(guī)定，要優(yōu)化建設(shè)用地審批內(nèi)容，簡(jiǎn)化審批流程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地計(jì)劃管理。改革土地計(jì)劃管理制度，將年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃納入土地利用計(jì)劃。規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。

同時(shí)，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，賦予地方政府更多用地自主權(quán)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬(wàn)以上城市以及國(guó)務(wù)院指定城市，涉及將永久基本農(nóng)田以外農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國(guó)務(wù)院可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

自然資源部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人表示，這項(xiàng)改革一方面賦予省級(jí)人民政府更大自主權(quán)，大幅提高用地審批效率，另一方面，中央部委可以拿出更多精力有效監(jiān)管。

該負(fù)責(zé)人表示，下放用地審批權(quán)后，絕不意味著城市可以“攤大餅”了，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)仍然必須符合國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)模、布局以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的管控要求，也要符合土地利用年度計(jì)劃要求。