儲朝暉：以人民為中心破解教育發(fā)展的不均衡不充分難題

【十九大·理論新視野】以人民為中心破解教育發(fā)展的不均衡不充分難題

大道之行，天下為公。在實踐基礎上的創(chuàng)新理論成果，習近平新時代中國特色社會主義思想是全黨全國人民行動的科學指南。十九大報告做出了“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的判斷。在教育領域，“不平衡不充分”的問題早已成為社會的焦點，反映出社會主要矛盾比較早地在教育上體現(xiàn)了出來，并且在相當長的一段時間內，這一判斷仍然反映了教育發(fā)展的基本事實。

教育發(fā)展的不平衡和不充分表現(xiàn)為教育自身發(fā)展與社會其他方面的發(fā)展存在既不平衡又不充分的關系，與“促進我國產業(yè)邁向全球價值鏈中高端”這一要求不相適應。中國經(jīng)濟轉型需要教育的轉型，需要培養(yǎng)興趣豐富、人格完整、頭腦健全的通識人才、思辨型人才，當下標準和教學模式過于單一的教育尚不能及時、有效地適應產業(yè)升級和社會轉型對人才的需求。另外，教育發(fā)展不均更集中表現(xiàn)為教育系統(tǒng)內部不同學校、不同地區(qū)、不同學段之間的不均衡，其中城鄉(xiāng)之間的不均衡問題尤為突出。

一、教育不均衡的矛盾依然突出

十余年來，各級政府在推進教育均衡上做出了不少努力，也取得了明顯的成績。截至2016年底，全國共有1824個縣(市、區(qū))通過義務教育基本均衡發(fā)展督導評估國家認定，上海、北京、天津、江蘇、浙江、廣東、福建7省(市)所有縣級單位全部通過認定。十九大報告以“教育事業(yè)全面發(fā)展，中西部和農村教育明顯加強”表述這一事實?！秶鴦赵宏P于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》提出，到2020年95%的縣(市、區(qū))實現(xiàn)基本均衡，目前尚有近1600個縣(市、區(qū))沒有通過評估。同時，必須清醒地看到，人民對教育不均衡的切身感受依然較強，即便在被驗收認定為實現(xiàn)了教育均衡的地區(qū)也是如此;多數(shù)地方通過規(guī)范入學秩序、集團化辦學、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等措施，擇校的壓力高峰期已過，但擇校的潛在壓力仍然存在，在一些地區(qū)還有可能出現(xiàn)反復。

十九大報告提出：“我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)。主要是：發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發(fā)展質量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強……民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題”，就業(yè)和教育被列入“必須著力加以解決”的問題之首。

二、確立以人民為中心的價值定位

十九大報告指出：“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”，同時強調“必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育”，這兩段表述出現(xiàn)在報告的不同部分，需要完整理解才能更好落實。

教育發(fā)展的不均衡和不充分當然與歷史、自然、經(jīng)濟和文化等多種因素有關，與當?shù)氐纳鐣l(fā)展水平也直接相關，全國不同地區(qū)不在同一起跑線上，同一地區(qū)學校間的差距也在一定程度上與學校內部因素有關。然而，必須清晰地意識到基礎教育特別是義務教育辦學的主體是政府，教育發(fā)展的不均衡不充分必須以人民是否滿意為標準查找問題和差距。

首先，基礎教育學校的布局是教育不均衡、大規(guī)模擇校和城區(qū)大班額的成因。一些地方的新布局是：城區(qū)學校——鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校——村小、教學點。新的小學學制是2-4/3-4 分段：前2年在教學點，后3年到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校。由此出現(xiàn)低齡寄宿比例偏高，部分中西部地區(qū)三年級之前開始寄宿的小學生累計比例高達55.4%。寄宿生身高體重明顯低于非寄宿制學生，在學業(yè)成就方面明顯低于非寄宿制學生，尤其在小學階段;校園欺凌檢出率高于非寄宿學校，學生抑郁水平64.5%，遠高于非寄宿學校;寄宿也明顯加大了農村家庭的教育負擔。因此有必要依據(jù)《義務教育法》中“就近入學”的原則，為所有居民提供就近接受合格的義務教育的基本條件。

其次，在解決不均衡的問題上，不少地方依然存在較強的“就事論事”的事務意識。其中包括過于強調解決縣域教育，而未顧及到因外出務工、交通便捷等因素的影響導致越來越多的生源跨縣域流動情況。不少地方總想在當?shù)剞k一所比較好的學校，而這樣的學校僅能解決當?shù)匦〔糠趾⒆拥纳蠈W問題，卻忽視當?shù)厮芯用褡优氖芙逃枨?，忽視當?shù)鼐用褡罨镜氖芙逃龣嗬Ｒ虼嗽诓簧俚胤?ldquo;超級中學”呈現(xiàn)壟斷化趨勢，特征是位于省會或大城市、學校規(guī)模大、壟斷當?shù)匾涣魃春徒處?、畢業(yè)生壟斷一流大學在該省(自治區(qū)、直轄市)的錄取指標。在一些地方，超級中學甚至面臨著失控的危險，使“就近入學”的基本原則被顛覆、基本學制被改變、基本學校類型被改變。

再者，教育不均衡、教育評價標準過于單一、評價方式不夠專業(yè)導致補習問題久治難愈，學生的學業(yè)負擔偏重，難以有效實施以人為本的教育教學，教育公平的價值未能有效貫徹，學生的自主性發(fā)展受到阻礙。怎樣實現(xiàn)學生在自己居住地就近接受義務教育的愿望，怎樣維護整體教育均衡和良性教育生態(tài)，是在教育上落實以人為本和體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想所急需實現(xiàn)的目標。

解決上述問題已不是簡單采取技術層面的措施就能實現(xiàn)目標，也不能僅僅沿用過去已經(jīng)采取的措施，而需要從認識社會發(fā)展的主要矛盾出發(fā)，更清晰地認識到教育發(fā)展不均衡的實質，需要深入貫徹“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，從“人民平等參與、平等發(fā)展權利得到充分保障”的高度，維護人民受教育的基本權利，采取更為有效的措施破解教育發(fā)展不均衡不充分的問題。

三、深化體制機制改革是關鍵

教育的綜合改革是2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》確立的主要任務，這方面的改革受多重因素影響進展緩慢，成為教育發(fā)展不平衡不充分，在教育上“滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”。從“抓重點、補短板、強弱項”的工作思路出發(fā)，就需要在新的時期加快和深化體制機制改革為主的教育綜合改革，才能加速實現(xiàn)“幼有所育、學有所教”。其中急需改革的有：

切實簡政放權，大力減少行政部門對正常教學的干擾，放管結合、優(yōu)化服務是釋放教育活力、提高教育質量的關鍵。在全國面上的調查表明，各地學校每年所收到的各個政府部門的文件在400至1200份之間，學校為之花費精力和時間過多，在一定程度上干擾了正常教育教學工作。教育治理體系必須從學校和政府之間的相互作用、相互制約的二元治理結構，轉型為學校、政府和社會之間相互作用、相互影響的多邊協(xié)同治理結構。改善政府和學校的關系，給學校更大辦學自主權，推進現(xiàn)代學校制度建設，給各方教育當事人提供更大的機會和空間參與學校的建設發(fā)展，促進學校與社會建立更加密切的聯(lián)系。

深化管辦評分離改革。簡化行政審批流程，規(guī)范審批行為，方便民眾辦事，方便學校辦學。要切實解決檢查評比多、隨意性強、重形式輕內容的問題，能取消的取消、能合并的合并、能多部門聯(lián)合的就不要重復檢查，并逐步推進在學校章程基礎上的依法治校，依法治教。

要加快完善國家教育標準體系，用標準加強引導、加強監(jiān)管、加強問責。要堅持公開透明，基礎教育的質量報告、高等學校本科教學評估報告、專業(yè)評估報告、教學質量年度報告、就業(yè)質量年度報告、教學質量常態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)都要向社會公開，通過擴大教育當事人的知情權促進學校教育教學質量的提升。

進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權，建立省級政府履行教育職責督導評價制度，促進地方政府更好履行教育職責。政府教育管理部門要強化服務意識，讓學校把更多的時間精力用在辦學治校上。

教育部門要從學校反映最多、師生愿望最迫切的事做起，在教育教學指導、質量監(jiān)測評估診斷、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導、基礎設施建設等方面為學校提供優(yōu)質高效服務。要從調動教師積極性、提高教育質量出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進學校人事制度、分配制度改革。

各級教育都需要加大對青年教師的關心支持，針對近些年青年優(yōu)秀人才入職當教師人數(shù)比例下降的問題，切實提高教師的工資待遇，解決他們工作和生活中的實際困難，努力為他們成長發(fā)展提供更多機會。

以人民為中心，辦服務人民的教育，才能更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

(作者系中國教育科學研究院研究員)