用體制機制和法規(guī)制度落實黨的領導

在黨的領導下，體制機制和法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，這是黨和國家長治久安的本質要求?！吨泄仓醒腙P于加強黨的政治建設的意見》中指出，落實加強黨的領導，應在體制機制和制度方面提供有力保障和支撐。落實黨領導一切的根本性舉措，在于相關體制機制的日益完善和法規(guī)制度的有效落實?？v觀中國共產(chǎn)黨走過的98年光輝歷程，從新民主主義革命時期到社會主義基本制度建設時期、改革開放建設時期，我們黨一直非常重視通過科學、規(guī)范的體制機制和法規(guī)制度安排，加強和改善黨的領導，努力提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

黨的十九大報告指出：黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。這是全黨智慧的集結，更是全黨全軍全國各族人民的意志和主張?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高舉改革大旗，全面深化改革，破除了影響黨的領導的各種體制機制障礙，進行了一系列卓有成效的制度性安排，把黨的領導扎扎實實地貫徹落實到治國理政的方方面面，實現(xiàn)了黨的堅強領導、國家治理的高效有序，充分發(fā)揮了中國特色社會主義的強大制度優(yōu)勢，確保了黨的長期執(zhí)政和國家的長治久安。

當前，黨的領導與推進“四個偉大”總體上是協(xié)調的，但同時要看到，由于一個時期片面理解和執(zhí)行黨政分開，一些領域黨的領導弱化的現(xiàn)象還不同程度存在，在理解和處理黨的領導與人民當家作主的關系上還存在一些誤區(qū)，黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的領導、推進全面從嚴治黨的法規(guī)制度和體制機制有待完善，等等。解決這些問題，需要靠深化黨和國家機構改革來完善黨的領導體制機制，需要靠建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系做保障。

黨的十八大對推進黨的制度建設、全面提高黨的建設科學化水平作出了戰(zhàn)略部署。習近平總書記多次強調，要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，立體式、全方位推進制度體系建設，把權力關進制度的籠子。在堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的原則基礎上，建立健全堅持和加強黨的領導的制度體系，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，確保黨在新時代中國特色社會主義的偉大實踐中始終成為堅強領導核心，將是當前和今后一個時期內(nèi)黨的建設的一項重要任務。

——研究制定黨領導經(jīng)濟社會各方面重要工作的黨內(nèi)法規(guī)。黨領導一切不能只是喊在嘴上，必須融入建設中國特色社會主義的具體實踐之中、落地落實，切實把黨的領導落實到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各領域各方面各環(huán)節(jié)，確保在組織體系、制度體系、工作機制中堅持和加強黨的領導，從而形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。堅持以講政治為根本，適應新時代堅持和加強黨的領導、以黨的政治建設為統(tǒng)領全面推進黨的各項建設的需要，制定確保全黨堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，確保黨的領導更加堅強、黨的執(zhí)政地位更加鞏固的法規(guī)制度；堅持以黨章為根本遵循，全面貫徹黨章精神和黨章規(guī)定，特別是將十九大黨章修正案的新規(guī)定和新要求細化具體化，制定切實維護黨章權威性和嚴肅性的法規(guī)制度。建立完善黨的領導和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，切實改進黨的領導方式和執(zhí)政方式。建立完善黨的思想建設方面的黨內(nèi)法規(guī)，為做好理論創(chuàng)新和理論武裝工作提供制度保障。建立完善黨的組織建設方面的黨內(nèi)法規(guī)，著力提高組織工作制度化水平。建立完善黨的作風建設方面的黨內(nèi)法規(guī)，為推動作風轉變提供強大動力；堅持問題導向，直面人民群眾反映強烈，對弱化黨的領導、損害黨的先進性和純潔性的問題要高度重視和堅決抵制，制定實踐亟需、條件成熟、務實管用的法規(guī)制度，堵塞制度漏洞的法規(guī)制度，發(fā)揮制度機制的治本作用；堅持立改廢釋并舉，及時清理和廢止失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；堅持黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接與協(xié)調，使黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強，質量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升；堅持黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相得益彰。黨的十八大之后，2013年黨中央制定了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》，這是黨歷史上第一次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，是加強黨的制度建設的戰(zhàn)略性質的工程，2018年2月《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》頒布。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等法規(guī)制度的制定頒布，進一步完善了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系，將新時代全面從嚴治黨推向新的高度。

——健全黨中央集中統(tǒng)一領導重大工作的體制機制。凡事涉及重大事項和重大決定，都要事先有請示，事中有跟蹤，事后有反饋。建立完善向黨中央請示報告制度。中央政治局全體同志每年向黨中央和總書記述職；中央書記處和中央紀律檢查委員會，全國人大常委會黨組、國務院黨組、全國政協(xié)黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會、中央政治局報告工作；各地區(qū)各部門黨委（黨組）加強向黨中央報告工作；研究涉及全局的重大事項或作出重大決定要及時向黨中央請示報告，執(zhí)行黨中央重要決定的情況要專題報告；遇有突發(fā)性重大問題和工作中重大問題要及時向黨中央請示報告，情況緊急必須臨機處置的，要盡職盡力做好工作，并迅速報告。在深化黨和國家機構改革中，要把建立健全黨對重大工作的領導體制機制擺在突出位置，針對突出矛盾和短板，著眼長遠制度安排，該增設的增設、該優(yōu)化的優(yōu)化、該調整的調整，形成在中央政治局及其常委會領導下黨中央決策議事協(xié)調機構的嶄新格局。黨的十八大以來，適應統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的需要，在黨中央已設立的決策議事協(xié)調機構基礎上，新成立了中央全面深化改革領導小組、中央國家安全委員會、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央軍民融合發(fā)展委員會、中央全面依法治國委員會等，進一步加強黨的集中統(tǒng)一領導，推動這些重要領域工作取得重大進展，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。為加強黨中央對涉及全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導，強化決策和統(tǒng)籌協(xié)調職責，從2018年3月起，又將中央全面深化改革領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央財經(jīng)領導小組、中央外事工作領導小組分別改為委員會，均由習近平總書記擔任主任，負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，保證令行禁止和工作高效。其他中央領導小組的組長，一般都由中央政治局常委、中央政治局委員兼任。

——完善地方黨委、黨組、黨的工作機關實施黨的領導的體制機制。地方黨委、黨組、黨的工作機關是實施黨的領導的重要環(huán)節(jié)，責任重大。要以《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等法規(guī)為基本依據(jù)，細化各級地方黨委（黨組）的組織架構、運行機制、重要職責、決策規(guī)程，完善地方黨的領導體制機制和法規(guī)制度。要通過認真落實集體領導制度、談心、通氣和交流情況制度、民主生活會制度、請示報告制度、公開公示制度和定期講評制度，加強黨內(nèi)團結，鑄牢加強黨的領導的思想基礎。要理順黨的全委會與常委會的權力關系，明確劃分各級黨的全委會、常委會的決策權限范圍，不斷完善黨委委員民主議事的制度，充分發(fā)揮黨的全委會對重大問題的決策作用；要理順黨委書記和委員、常委的關系，適當分解黨委“一把手”的權力和責任，探索形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主決策”的權力運行機制，充分發(fā)揮黨委“一把手”和其他黨委成員各自在決策中的作用；理順黨委集體決策與黨員群眾民主參與的關系，建立完善重要事項決策前的協(xié)商協(xié)調、專家論證、技術咨詢、風險評估、公示、聽證咨詢等制度，建立健全黨內(nèi)事務聽證、黨員定期評議基層黨組織領導班子成員等制度，完善黨委決策程序機制，確保決策規(guī)范化、制度化、民主化、科學化；理順地方各級黨代會與黨的委員會的權力關系，提高地方各級黨代會在黨內(nèi)權力結構中的地位，推行地方黨代會常任制、黨代表任期制，明確黨代會在重大決策中的作用，不斷完善黨代表發(fā)揚民主的制度，夯實執(zhí)政治國的組織制度基礎；在國家機關、事業(yè)單位、群團組織、社會組織、企業(yè)和其他組織中設立的黨委（黨組），接受批準其成立的黨委統(tǒng)一領導，定期匯報工作，確保黨的方針政策和決策部署在同級組織中得到貫徹落實。加快在新型經(jīng)濟組織和社會組織中建立健全黨的組織機構，制定黨在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用的法規(guī)制度，依照規(guī)定討論和決定本單位重大事項，充分發(fā)揮黨委（黨組）在本部門本單位把方向、管大局、保落實的重要作用，確保黨中央和上級黨組織決策部署得到貫徹落實。

——建立健全國有企業(yè)黨委（黨組）和農(nóng)村、事業(yè)單位、街道社區(qū)等的基層黨組織發(fā)揮領導作用的制度規(guī)定。黨章明確規(guī)定：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。”黨的十九大對基層黨組織建設提出的重要命題，就是提升基層黨組織組織力。要緊緊圍繞服務中心和隊伍建設兩大核心任務，建立健全加強基層黨組織的思想、組織、作風建設的制度規(guī)范，發(fā)揮好基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。要突出政治功能，強化基層黨組織的政治屬性。嚴明基層黨支部建設的政治紀律和政治規(guī)矩，建立健全貫徹落實重大決策部署的請示報告制度、民生保障制度和監(jiān)督檢查制度。建立完善基層黨員干部的政治教育制度，創(chuàng)新思想政治工作方式，做好凝聚人心的工作。制定思想政治工作的目標、任務和措施，建立扎實的保障制度，把黨員隊伍的力量凝聚起來。創(chuàng)新黨的組織生活，利用企業(yè)OA系統(tǒng)、微信工作群、QQ工作群、移動平臺等渠道，落實理論學習、“三會一課”制度，暢通上級與下級、黨支部與黨員的溝通聯(lián)系渠道。要優(yōu)化黨組織設置，配強基層黨支部書記隊伍，在貧困村設置專職書記。明確基層黨組織黨務部門設置及主要職責，建立黨建工作聯(lián)系點制度，探索把黨支部或者流動黨支部建立在行政村、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)基地等重要位置，通過黨建組織力抓脫貧、抓產(chǎn)業(yè)、抓鄉(xiāng)村振興等重要工作，發(fā)揮基層黨組織的組織力。從嚴落實基層黨支部“一崗雙責”特別是支部書記第一責任，建立健全責任追究機制。要建強帶頭人隊伍，著力打造一支政治強、業(yè)務精、敢擔當、作風正的高素質帶頭人隊伍。建立基層干部政治素質考察制度及政治表現(xiàn)和黨風廉政建設雙鑒定、雙簽字制度，用好日常了解、調研談話、核實甄別、分析研判、以事察人等有效方式，激勵素質提升。要善于發(fā)掘培養(yǎng)本地土生土長的優(yōu)秀人才，利用其在本地良好的群眾基礎開展工作。同時也要加強基層干部的監(jiān)督，嚴懲群眾身邊的不正之風。

——扎實推進國家紀檢監(jiān)察體制改革和法規(guī)制度建設。實現(xiàn)黨的領導，關鍵在于堅決貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策。實踐證明，解決落實中央決策部署不堅決，打折扣、搞變通，上有政策，下有對策，陽奉陰違，有令不行，有禁不止的問題，需要紀檢監(jiān)察的“利劍”高懸。要建立國家監(jiān)察體系總體框架，推動紀法貫通、法法銜接。建立健全相互制約的內(nèi)部運行機制，為紀檢監(jiān)察機關定制度、立規(guī)矩，督促紀檢監(jiān)察機關扎緊制度籠子、強化自我約束，依規(guī)依紀依法履行職責。實行監(jiān)督檢查與審查調查職能分離、部門分設，通過權力分解和內(nèi)部制衡，調整優(yōu)化機構設置、職能權限配置和人員編制配備，防止執(zhí)紀監(jiān)督部門權力過于集中。通過“前后臺”分設，將力量向監(jiān)督傾斜，切實履行好監(jiān)督首要職責。完善派駐工作領導體制和運行機制，明確派駐機構職能定位，賦予派駐機構監(jiān)察權限，提高派駐監(jiān)督全覆蓋質量。各級紀檢監(jiān)察機關要建立完善打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度，制定回避制度、離崗離職從業(yè)限制制度、案件處置重大失誤責任追究制度。制定運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，推進監(jiān)督執(zhí)紀由“懲治極少數(shù)”向“管住大多數(shù)”拓展的制度。建立上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，做好巡視“后半篇文章”，以巡視帶動巡察工作發(fā)展，推動市縣巡察向基層延伸。強化履行監(jiān)督基本職責，綜合運用聽取匯報、個別談話、檢查抽查、列席民主生活會等形式，建立近距離、常態(tài)化、全天候的監(jiān)督機制。制定信訪舉報、線索處置、審查調查、案件審理等方面制度規(guī)范，推動紀檢監(jiān)察機關依規(guī)依紀依法履行紀檢監(jiān)察職責。優(yōu)選聘請?zhí)丶s監(jiān)察員，對紀檢監(jiān)察機關及其工作人員履行職責情況進行監(jiān)督，解決好“誰來監(jiān)督監(jiān)委”。按照中央的部署，制定黨政領導干部考核工作條例、紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則、黨內(nèi)關懷幫扶辦法、組織處理辦法等黨內(nèi)法規(guī)；修訂中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例等黨內(nèi)法規(guī)。修訂完善信息、督查、機要密碼工作等方面的法規(guī)制度，切實加強對黨組織和黨員干部的監(jiān)督、獎懲、保障，建立健全相關法規(guī)制度，形成有權必有責、有責要擔當、用權受監(jiān)督、失責必追究的激勵約束機制，確保行使好黨和人民賦予的權力。

——完善嚴格執(zhí)行民主集中制的具體制度。民主集中制是我們黨和國家的根本組織制度和領導制度。要建立完善落實黨的民主集中制建設方面的黨內(nèi)法規(guī)，加快構建黨內(nèi)民主制度體系。以法規(guī)的形式明確“民主集中制”的科學內(nèi)涵，厘清民主集中制決不是純粹民主和純粹集中板塊式的結合，不是簡單民主和簡單集中的拼湊，而是民主基礎上的集中和集中指導下的民主的有機結合，二者互相滲透，互相補充，互為條件，互相制約，密不可分。必須重申，“集中指導下的民主”中的“集中”，不僅僅只是指黨委對需要討論的問題作出最后決策，最重要的是毫不動搖地堅持黨中央的大政方針政策和有關法律規(guī)定以及上級命令指示這個大前提。全黨服從中央是其他“三個服從”的核心和靈魂，發(fā)展黨內(nèi)民主，必須把少數(shù)服從多數(shù)與全黨服從中央統(tǒng)一起來，自覺與黨的方針政策“對表”。反之，就容易演變成極端民主化和自由主義傾向。要健全黨內(nèi)民主教育、黨內(nèi)情況反映、黨內(nèi)情況通報、重大決策征求意見和質詢、政務信息公開和責任追究等方面的制度，不斷完善黨員民主權利的保障制度。要健全處理好雙重身份，正確把握角色界定的制度，使黨內(nèi)生活各方面關系制度化、規(guī)范化、科學化。要健全各級黨委議事規(guī)則，把黨章規(guī)定的基本原則具體化、制度化，明確界定議事范圍、議事制度、議事原則、議事程序，堅持議事范圍的完整性、堅持個別醞釀的透徹性、堅持會議討論的規(guī)范性、堅持民主的連續(xù)性，不斷提高常委會民主質量。完善黨領導國家權力機關、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關和人民團體的制度，完善各級黨委（黨組）的工作制度和行為規(guī)范，完善正確處理上下級黨組織工作關系的具體制度。要健全充分發(fā)揮參政黨、社會團體和群眾組織作用，不斷完善黨內(nèi)民主與黨外民主有機結合的制度。推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領導下協(xié)調行動、增強合力，更好地適應習近平新時代中國特色社會主義思想的指導和發(fā)展的要求。還要貫徹落實憲法規(guī)定，制定和修改有關法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領導相關工作的法律地位。將堅持黨的領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團體、國有企業(yè)、高等學校、有關社會組織等的章程，健全黨對這些組織實施領導的制度規(guī)定，確保其始終在黨的領導下積極主動、擔當負責、協(xié)調一致地開展工作。

“世不患無法，而患無必行之法也”（西漢·恒寬《鹽鐵論·申韓》）。一個社會、一個政黨并不擔心沒有法規(guī)制度，而是害怕沒有堅決執(zhí)行的法規(guī)制度。讓法規(guī)制度真正成為帶“電”的“高壓線”，需要制定出高質量的黨內(nèi)法規(guī)，確保每部黨內(nèi)法規(guī)都質量過硬，立得住、行得通、管得了，也需要建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制。要加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育、監(jiān)督檢查、問責追責力度，以釘釘子精神抓好黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實。要堅持有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究，加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度，使剛性約束得到嚴格遵循，切實做到法規(guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外，堅決防止出現(xiàn)“破窗效應”，切實增強法規(guī)制度的嚴肅性和權威性。要健全監(jiān)督檢查機制，明確監(jiān)督執(zhí)行的責任部門，完善監(jiān)督檢查方式，加大監(jiān)督檢查力度。要完善懲處追責機制，明確保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的懲戒性規(guī)定，定期通報黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和對違規(guī)行為的查處情況。積極開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作，并根據(jù)評估反饋情況及時修改完善相關黨內(nèi)法規(guī)。

“等閑識得東風面，萬紫千紅總是春。”在建設中國特色社會主義新的起點、新的舉措、新的征程中，中國共產(chǎn)黨更加深刻、更加科學、更加全面地總結過去的發(fā)展經(jīng)驗，形成一系列新的觀點、新的思路、新的論斷、新的制度。把黨紀黨規(guī)制度挺在法律法規(guī)的前邊，“把權力關進制度籠子里”，必將極大增強全體黨員和人民群眾對黨的信心，增加對建設規(guī)范化執(zhí)政黨和法治中國的信心和決心，邁出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新步伐。